Sau sự rút lui của các lực lượng của Quốc dân Đảng ở Nam Kinh vào năm 1938, sau thất bại của mình tại trận Nam Kinh, Đại bản doanh Nhật Bản cho phép thành lập một chính quyền hợp tác kiểm soát, ít nhất là trên danh nghĩa, tại những vùng bị chiếm đóng bởi người Nhật tại miền Trung và miền Nam Trung Quốc. Trước đó, Hoa Bắc đã được người Nhật đặt dưới một chính quyền riêng biệt, Chính phủ lâm thời Trung Hoa Dân quốc, từ tháng 12 năm 1937.